di Gianni Cristofani

L’Aris compie quest’anno il suo cinquantacinquesimo anno di attività. Il sodalizio di religiosi e religiose ha attraversato la seconda metà del secolo scorso ed i primi anni del terzo millennio svolgendo un ruolo determinante negli assetti  economici e normativi del variegato pianeta sanitario italiano. In particolare due date risultano di significativo interesse per la gestione dell’ospedalità nel suo insieme e per il sistema gestionale della tutela della salute di tutti i cittadini.

Non erano ancora trascorsi cinque interi anni dalla costituzione dell’Aris che il Parlamento italiano promulgò la legge di riforma ospedaliera la n. 132 del 12 febbraio 1968 passata alla storia come legge Mariotti dal nome del ministro socialista della sanità dell’epoca. A cinquant’anni di distanza di acqua ne è passata sotto i ponti, ma la riorganizzazione della rete ospedaliera nasce da quella legge e tutto sommato è ancora attuale per gli aspetti squisitamente strutturali e non solo. Nonostante la “giovane età”, dell’associazione costituitasi  il 5 agosto del 1963 al civico n. 2 di Via Larga a Milano, essa tramite i suoi dirigenti seppe incidere profondamente nella stesura di quella riforma epocale tanto da ottenere che le famiglie religiose proprietarie di presidi ospedalieri potessero essere classificati ospedali come i neonati enti ospedalieri a gestione diretta dello Stato.

Ecco i  contenuti del 5° e 6° comma dell’art. 1 della legge sopra citata:

 “Salva la vigilanza tecnico-sanitaria spettante al Ministero della Sanità, nulla è innovato alle disposizioni vigenti per quanto concerne il regime giuridico-amministrativo degli istituti ed enti ecclesiastici civilmente riconosciuti che esercitano l’assistenza ospedaliera.

Gli istituti ed enti di cui al quinto comma, ove posseggano i requisiti prescritti dalla presente legge, possono ottenere, a domanda, che i loro ospedali siano classificati in una delle categorie di cui agli articoli 20 e seguenti anche ai fini dell’applicazione delle disposizioni contenute nel titola IV della presente legge”.

Una norma epocale di grande spessore politico considerando anche il fatto che era stato un Ministro socialista, tutt’altro che vicino alle istituzione religiose, a rendere possibile l’approvazione dell’emendamento all’uopo confezionato.

Ci  si trovò di fronte ad enti di diritto privato che potevano assurgere a rango di veri e propri ospedali zonali, provinciali o regionali a condizione che avessero gli stessi requisiti di organico e strutturali dell’ente ospedaliero pubblico per mantenendo intatta l’autonomia giuridico-amministrativa dell’ente ecclesiastico concordatario titolare della proprietà del presidio.

Figlio della 132 del 68 è il D.P.R. 27 marzo 1969, n. 130 dove all’art 129 codifica la possibilità per i presidi religiosi classificati di equiparare il proprio personale nei titoli e nei servizi a quello dipendente dagli enti ospedalieri pubblici. “Gli istituti e gli enti i cui ospedali siano stati classificati ai sensi del quinto e sesto comma dell’art. 1 della legge 12 febbraio 1968, n.132, ove i propri ordinamenti siano equipollenti alle disposizioni del presente decreto (DPR 130/69), possono ottenere a domanda, con decreto del Ministro della sanità, l’equiparazione dei servizi e dei titoli acquisiti dal proprio personale ai servizi ed ai titoli acquisiti dal personale in servizio presso ospedali di uguale classifica, amministrati da enti ospedalieri”.

Nell'arco di un anno le strutture ospedaliere della Chiesa vennero, per legge, messe nelle condizioni di assurgere a rango di veri e propri ospedali dando, al contempo, dignità operativa e professionale al proprio personale a volte, specialmente quello medico, ghettizzato nell'area del non pubblico e quindi, per anni, considerato quasi titolare di una professionalità di serie B.

Il dispositivo della Legge Mariotti riconobbe la efficienza storica degli ospedali cattolici e consentì loro, in quanto enti non profit, quindi non soggetti a procedure fallimentari, di essere considerati alla stregua dell'ente ospedaliero pubblico sia per i servizi forniti sia per il personale in essi operante.

La scelta operata dal Legislatore nel 1968 è stata confermata sia dalla Legge n.833/1978 istitutiva del SSN, con la norma di cui all'art.41,primo comma, sia dai più recenti provvedimenti di riordino del sistema sanitario, con la norma di cui all 'art. 4, comma 12,del DLgs n.502/1992, che hanno entrambe statuito il principio che "nulla è innovato" per quanto concerne il regime giuridico degli ospedali classificati e degli altri presidi ospedalieri (Galliera e Mauriziano) già contemplati dalla legge del 1968.

Al contempo, è stata ribadita la necessità di avere regolamenti equipollenti per il personale dipendente, tanto che le amministrazioni interessate adeguano i propri ordinamenti, per la parte compatibile, alle norme che disciplinano lo stato giuridico del personale delle istituzioni ospedaliere pubbliche. In proposito, va ricordato per completezza il disposto dell'art. 25 del DPR n. 761/1979 che, riprendendo quanto già previsto dall’ art.129 del DPR n.130/1969, rende dinamico, nel tempo, il principio dell'equiparazione per il personale degli ospedali classificati, in special modo per la categoria dei medici.

È infine da considerare che l'ospedalità religiosa classificata ormai da cinquant’anni si colloca, per legge, tra quei presidi ospedalieri non pubblici per i quali vige il principio dell'obbligatorietà del loro utilizzo nell'assetto sanitario del Paese pur nell'ambito delle esigenze della programmazione, nazionale prima, regionale adesso.

Si ha, in altri termini, un convenzionamento-accreditamento ope legis sia per le prestazioni erogate in regime di ricovero e day hospital sia per quelle erogabili in regime ambulatoriale.

Per l'ospedalità classificata la maggiore novità introdotta con il DLgs 502 del 92 come modificato dal 517/93 è proprio quella riferita all'equiparazione del personale dipendente, medico in particolare. Praticamente prima di tale provvedimento esisteva una netta distinzione tra la classificazione della struttura e l'equiparazione al pubblico dei titoli e dei servizi delle categorie professionali impiegate. Una separazione che nasceva dal fatto che all'ente classificato era data la facoltà di richiedere o meno il provvedimento ministeriale per i componenti l'organico ospedaliero. Il comma 12 del­l'art. 4 del decreto legislativo in questione toglie questo potere discrezionale dell'ente e sancisce che i regolamenti ospedalieri in ordine ai requisiti tecnico organizzativi ed alla dotazione organica: "sono adeguati , per la parte compatibile, ai principi del presente decreto ed a quelli di cui all'art. 4, comma 7, della legge 30 dicembre 1991, n. 412 e sono approvati con decreto dal Ministro della sanità".

Come è noto gli anni novanta hanno caratterizzata la sanità italiana per il continuo mutare del quadro normativo di riferimento. La legge di riordino del 1992, rivista nel 1993 è stata successivamente rivisitata agli inizi dell'estate del 1999 con il DLgs n. 229 a termini dell'art. 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419. Un provvedimento che ha innovato sostanzialmente il 502/92 e nel quale hanno trovato definitiva e completa equiparazione sia le istituzione della chiesa già classificate sia il personale ospedaliero in esse operante. Il testo aggiornato del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 all'art. 1 comma 18 così recita: "Le istituzioni e gli organismi a scopo non lucrativo concorrono, con le istituzioni pubbliche e quelle equiparate di cui all'art. 4, comma 12, alla realizzazione dei doveri costituzionali di solidarietà dando attuazione al pluralismo etico culturale dei servizi alla persona".Come si può facilmente notare gli ospedali classificati sono stati assimilati completamente alle istituzioni pubbliche considerandoli il non profit storico rispetto a quello pur importante di nuova costituzione.

Ed ancora. All'art. 15 undecies si sancisce in maniera più completa, più precisa, più ampia e cogente l'equiparazione del personale dipendente. Ecco il testo letterale della norma: "Gli enti e gli istituti di cui all'articolo 4, comma 12, nonché gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto privato adeguano i propri ordinamenti del personale alle disposizioni del presente decreto. A seguito di tale adeguamento, al personale dei predetti enti e istituti si applicano le disposizioni di cui all'articolo 25 del decreto del Presidente della Repubblica 20 dicembre 1979, n. 761, anche per quanto attiene ai trasferimenti da e verso le strutture pubbliche".

Da notare come in questo articolo l'adeguamento sia da effettuarsi senza l'inciso: "per la parte compatibile" con il preciso intendimento del legislatore che tutte le disposizioni contenute nel 229 siano calate nella realtà dell'ospedalità classificata. A fronte di questa erosione dell'autonomia giuridica ed amministrativa degli enti, l'equiparazione opera anche ai fini dei trasferimenti in un nuovo regime, quello della reciprocità tra ente pubblico e privato equiparato. Ulteriore novità è che la norma si rivolge anche agli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto privato per far conseguire anche al personale di quelle strutture il provvedimento di equiparazione. Praticamente tutti gli IRCCS di diritto privato vengono messi sullo stesso piano. Prima del provvedimento in questione, infatti, solo alcuni di loro avevano beneficiato della decretazione di equipollenza. Erano gli IRCCS divenuti tali dopo che la struttura ospedaliera era già stata fatta oggetto del provvedimento di classificazione.

E’ del tutto evidente che in questi ultimi cinquant’anni l’iter legislativo in materia sanitaria sia stato variegato e complesso, ma, va detto chiaramente, sempre con norme intese a tutelare la presenza delle istituzione di proprietà degli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti. Una realtà che purtroppo si scontra con la quotidiana gestione dei presidi interessati in quanto ciò che giuridicamente è garantito viene vanificato da endemiche carenze di risorse finanziarie che si risolvono con equilibri di bilancio per le aziende ospedaliere pubbliche e non anche per quelle non profit totalmente equiparate.

L’Aris, come sempre, tramite i sui vertici istituzionali, è impegnata a salvaguardare la determinante presenza delle istituzioni associate nel principio della pluralità dei soggetti erogatori le prestazioni sanitarie tale da garantire ad ogni cittadino la  libertà di scelta nel come e dove curarsi.

 

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