Pronta la rivoluzione degli ospedali e dell’assistenza territoriale
Ormai ci abbiamo fatto l’abitudine: a ritmi praticamente regolari ci sbandierano esilaranti novità nell’assistenza sanitaria nazionale, come fossero già pronti all’indomani. Dall’abbattimento delle liste d’attesa, a piani strategici per l’assistenza nelle malattie mentali, all’apertura di fantomatiche Case della Comunità, a faraonici investimenti per l’assistenza ai non autosufficienti, alla comparsa quasi per incanto di ospedali di comunità pronti a coprire esigenze territoriali, medici a disposizione h24 per evitare l’intasamento dei Pronto Soccorso, medici di medicina generale reclutati tra i medici di famiglia da destinare alle Case di Comunità, piattaforme magiche, digitalizzazione di ogni segmento sanitario che riguarda l’individuo affinché possa essere un libro aperto, quanto alla sua condizione di salute, per ogni medico che lo visita, l’intelligenza artificiale al fianco dei professionisti della salute per un repentino supporto e così via. Peccato che alla fine di ogni progetto ci sia l’immancabile richiamo alla fattibilità economica, nel senso del “fermo restando che si trovino i finanziamenti per farlo”.
Ora é di turno la rivoluzione degli ospedali, appunto, e dell’assistenza territoriale. Il governo ha approvato, sulla carta, il “disegno di legge delega per l’adozione di misure in materia di riorganizzazione e potenziamento dell’assistenza territoriale e ospedaliera e revisione del modello organizzativo del Servizio sanitario nazionale punta a rivoluzionare ospedali e assistenza territoriale”. Ma, ancora una volta, per le misure più costose i conti arriveranno dopo - se arriveranno. Uno schema già visto con il ddl delega sulla farmaceutica: grandi ambizioni nel titolo, pochissime certezze nei numeri.
Il libro dei sogni – nuova edizione, racconta di una riorganizzazione del Servizio sanitario nazionale, con la creazione di ospedali di eccellenza con vocazione nazionale e internazionale, di ridisegnamento della rete territoriale, di miglioramento della qualità delle cure per anziani non autosufficienti e malati cronici, di riforma della medicina generale. Indubbiamente sulla carta ci sono obiettivi ambiziosi. C’è da chiedersi per quanto tempo resteranno sulla carta. Tanto per cominciare il provvedimento, collegato alla manovra di finanza pubblica 2025, non contiene norme immediatamente operative: è una delega, ossia un’autorizzazione che il Parlamento conferisce all’esecutivo ad adottare, entro il 31 dicembre 2026, uno o più decreti legislativi per riscrivere il modello organizzativo del Ssn istituito con la legge 833 del 1978. I principi e criteri direttivi – le istruzioni che il governo dovrà seguire nello scrivere i decreti – sono quattordici, articolati in altrettante lettere dell’articolo 2. Ed è proprio nella relazione tecnica allegata a questi quattordici punti che emergono le criticità più significative del testo.
Intendiamoci l’intento è nobile per riorganizzare il n ostro SSN bisogna raccogliere in un’unica normativa la frammentazione causata dalle tante modifiche apportate sin dalla legge istitutiva del 1978, per proseguire con il decreto legislativo 502 del 1992 che ne ridisegnò la governance introducendo la logica aziendalistica, e poi con il decreto 229 del 1999 che completò la stagione delle riforme. Su questa architettura si è poi sovrapposta una stratificazione continua di interventi legislativi – spesso a carattere prevalentemente finanziario – che ne hanno progressivamente eroso la coerenza sistemica.
Il Ddl delega prende atto di questa frammentazione e si propone di ricucirla, puntando sul potenziamento dell’integrazione tra ospedale e territorio, e l’aggiornamento degli standard qualitativi e organizzativi in settori rimasti indietro rispetto all’evoluzione dei bisogni di salute della popolazione. Tra le novità più significative spicca l’introduzione di due nuove categorie di strutture ospedaliere – gli “ospedali di terzo livello”, centri di eccellenza con bacino d’utenza nazionale e internazionale, e gli “ospedali elettivi”, strutture per acuti prive di pronto soccorso – oltre a una revisione organica delle reti assistenziali, delle cure palliative, dei servizi di salute mentale e della medicina di base. Quello che fa tremare l’edificio è l’affermazione che conclude il progetto: per le misure più ambiziose la quantificazione degli oneri viene esplicitamente rinviata ai futuri decreti attuativi. Non si tratta di un dettaglio tecnico, ma di una scelta che svuota in parte la funzione di garanzia che la relazione tecnica dovrebbe svolgere: informare il Parlamento sull’impatto finanziario reale di ciò che sta approvando. Il meccanismo del rinvio a cascata riguarda specificamente tre criteri direttivi – le reti assistenziali (lettera d), l’assistenza ai non autosufficienti (lettera g) e le cure palliative (lettera h) – per i quali la relazione si limita a riconoscere che la quantificazione “appare di difficile individuazione in tale sede” e che sarà effettuata “con apposita relazione tecnica” allegata ai singoli decreti legislativi. La giustificazione addotta è la complessità della materia. Il risultato pratico è che il Parlamento approva la delega senza sapere quanto costerà realizzarla davvero.
La formula è quasi letteralmente la stessa usata nel Ddl delega sulla farmaceutica, dove la Ragioneria aveva scritto che “attesa la complessità della materia non è possibile individuare gli effetti finanziari già in sede di delega”. Una formula consolidata che consente di superare il vaglio contabile senza risolvere il problema di fondo: si certifica la correttezza procedurale del rinvio, non la sostenibilità finanziaria della riforma.
Anche in questo caso il meccanismo ricorda quanto già visto con il Ddl farmaceutica: misure presentate come a costo zero che nella pratica implicano comunque interventi organizzativi non neutri sul piano delle risorse. E’ chiaro dunque che già si intuisce, prima ancora di iniziare la rivoluzione, la distanza tra la portata dichiarata della riforma e la sua sostenibilità finanziaria effettiva.
Va detto, per completezza, che la Ragioneria generale dello Stato ha certificato la relazione tecnica con esito positivo in data 20 febbraio 2026. Ma – come già avvenuto per il Ddl delega per la farmaceutica – questa bollinatura attesta che il documento è formalmente corretto e che le procedure di copertura previste sono conformi alla legge di contabilità pubblica, in particolare all’articolo 17, comma 2, della legge 196 del 2009 che regola i casi in cui la quantificazione degli oneri viene rinviata ai provvedimenti attuativi. Non equivale a certificare che la riforma sia finanziariamente sostenibile: equivale a certificare che il meccanismo di rinvio è formalmente ammissibile. Le due cose sono profondamente diverse.
Tutto ciò porta ad una conclusione che dovrebbe far riflettere. La riforma nasce esattamente per affrontare le criticità più urgenti del sistema, ma è proprio la parte destinata ad affrontare quelle criticità che potrebbe non vedere mai la luce, bloccata dall’assenza di risorse che nessuno è oggi in grado di quantificare.
Se i decreti attuativi più rilevanti del ddl delega restassero fermi per mancanza di copertura, la riforma del Ssn si ridurrebbe a una riclassificazione degli ospedali, a qualche aggiornamento organizzativo e a 30 milioni di sperimentazione per i centri di eccellenza. Utile forse, ma lontanissimo dall’obiettivo dichiarato di garantire “effettività nella tutela della salute” ai sensi dell’articolo 32 della Costituzione.
Il vero banco di prova sarà la stagione dei decreti legislativi attuativi, quando le promesse contenute nella delega dovranno confrontarsi con i numeri reali di un sistema sanitario che, per quanto rispettato a livello internazionale, sconta anni di sottofinanziamento strutturale e profonde diseguaglianze territoriali. Il Parlamento è chiamato ad approvare oggi una cornice. I conti – come già accaduto con la farmaceutica – arriveranno dopo. Se arriveranno. E chissà se mai si riuscirà a far concludere la favola con la classica frase”… e tutti vissero felòici e contenti”.